Norme per l'istituzione del servizio militare e del servizio civile volontario

Presentata il 10 settembre 1998

RELAZIONE Onorevoli Colleghi! - La presente proposta di legge intende disciplinare la costituzione di Forze armate volontarie e professionali. Ciò comporta la graduale abolizione della leva e la definizione del nuovo status dei soldati semplici.
In teoria, è possibile immaginare che - non solo gli ufficiali e gran parte dei sottufficiali - ma anche i soldati semplici siano tutti (o quasi tutti) di carriera, cioè trascorrano l'intera loro vita lavorativa in ambito militare e con il passare del tempo possano diventare sottufficiali, purchè soddisfino a opportuni requisiti. Ma, per una serie di ragioni - tra cui la principale è la prevedibile grave difficoltà di reclutamento del personale - è preferibile pensare, per i non graduati, ad un sistema basato soprattutto sul volontariato a ferma medio-lunga, dai tre ai cinque anni.
Scartata l'ipotesi di professionalizzazione integrale, le Forze armate, ai sensi della presente proposta di legge, saranno costituite dalle seguenti categorie di personale militare: ufficiali di carriera; sottufficiali di carriera; soldati semplici volontari a ferma medio-lunga, ai quali va aggiunta un'aliquota contenuta di soldati di carriera, in attesa o meno di promozione (attualmente la quota dei volontari è piuttosto bassa, e il grosso è rappresentato dai militari di leva).
La scelta di Forze armate volontarie e professionali dipende da vari motivi. I più importanti sono legati al cambio radicale del panorama internazionale dopo il crollo dei regimi comunisti, lo scioglimento del Patto di Varsavia, la riunificazione tedesca e la dissoluzione dell'Unione sovietica. Finita la contrapposizione in blocchi, è finita anche la prospettiva concreta che l'Europa p ossa essere il teatro di una guerra totale. Per questa ragione non c'è più bisogno che i Paesi europei dispongano di grandi eserciti, la cui consistenza era assicurata solo da un sistema di leva obbligatoria. Con Forze armate relativamente piccole la leva obbligatoria non è più una necessità, ma solo una delle opzioni possibili. Un'opzione che diventa sempre meno giustificabile ed iniqua quanto più le Forze armate sono esigue: in tale caso, data la notevole sovrabbondanza del gettito di leva rispetto alle necessità, i pochi scelti e obbligati a fare il servizio militare sarebbero quelli penalizzati o dalle loro buone attitudini psico-fisiche o dalla mancanza di protezioni e di alternative. Inoltre, nel nuovo panorama internazionale, i possibili obiettivi e compiti di sicurezza per l'Italia e per i suoi alleati della NATO sono essenzialmente tre:
1) garantire la sicurezza dell'Europa (anche rispetto al lontano futuro, di fronte a possibili se pur remoti cambiamenti radicali);
2) essere in grado di partecipare sotto gli auspici dell'ONU a interventi eccezionali "fuori area", come quello contro l'Iraq nel 1991;
3) avere contingenti di pronto intervento per operazioni di pacificazione più o meno forzata (peace keeping e peace enforcing), in caso di conflitti in Europa e fuori dall'Europa.
Queste missioni di sicurezza comportano l'esistenza di forze militari di qualità e, in buona percentuale, pronte a un rapido impiego. Va anche posta attenzione sugli aspetti del tutto nuovi delle missioni di pacificazione, che presuppongono conti ngenti limitati, ma di tipo particolare e con un addestramento specifico (non solo militare). Tutto ciò significa che le Forze armate del futuro dovranno essere costituite da persone specializzate e preparate per svolgere i delicati compiti a loro assegnati. Le truppe di leva non possono soddisfare a questi requisiti, anche perch‚ i tempi di addestramento sono necessariamente troppo brevi. Inoltre, non sembra giusto che siano truppe non volontarie come quelle di leva a correre i pur limitati rischi connessi con ogni intervento di pacificazione all'estero. L'unico sistema di arruolamento militare adatto ai nuovi obiettivi di sicurezza è quello basato su volontari bene addestrati a ferma medio-lunga, e su professionisti.
Va poi tenuto presente quello che hanno fatto o stanno facendo gli altri Stati più importanti. La strada di eserciti formati da professionisti e volontari a ferma medio-lunga è stata già presa da Paesi extraeuropei come Stati Uniti, Giappone, Canada e Australia, e in Europa da Gran Bretagna (circa 35 anni fa) e Belgio (di recente). Sempre in Europa anche in Francia e Spagna sono avviati nella stessa direzione. In particolare, la Francia ha varato un piano di transizione a forze armate professionali che sarà completato entro la fine del 2002.
L'unico importante Paese industrializzato al di fuori di questa linea di tendenza è la Germania: ma in questo caso le ragioni sono soprattutto storico-politiche, legate alla volontà dei governanti tedeschi di non ridestare antichi sospetti. D'altra parte, pensando a un futuro che potrebbe essere non molto lontano, è difficile supporre che, quando l'Europa fosse più integrata e arrivasse a porsi il problema di un esercito comune e di un sistema comune di arruolamento, l'obbligo di leva verrebbe ripristinato dappertutto, e non invece abrogato dov'è rimasto, e sostituito da forme di professionismo e di volontariato. Nel caso italiano, con l'introduzione del professionismo verrebbero a cadere molte delle disparità di trattamento legate alla triade leva militare-obiezione di coscienza-servizio civile. Eliminando la leva militare, sparirebbero i motivi alla base dell'obiezione di coscienza in tempo di pace. L'obiezione di coscienza continuerebbe invece ad avere senso nel caso remoto di una guerra, come oppos izione a richieste di supporto alla struttura militare. Per quanto concerne il servizio civile, nessun Paese con Forze armate professionali ha istituito un servizio civile obbligatorio. Ma ci sarebbe tutto lo spazio per un ben organizzato servizio civile volontario aperto anche alle donne, che del resto possono ormai accedere al servizio militare. Coloro che scegliessero il volontariato civile dovrebbero poter lavorare sia all'interno che all'estero. Esistono diverse obiezioni a Forze armate di mestiere.
Alcune di esse - 1) i pericoli per la democrazia; 2) l'incostituzionalità dell'abolizione della leva; 3) la perdita d el valore educativo del servizio militare per tutti - sono tradizionali e non certo decisive, perchè appaiono nel primo caso (almeno in Europa) inconsistenti, nel secondo aggirabili (per esempio, ogni cittadino potrebbe onorare l'articolo 52 della Costituzione italiana sulla difesa della patria con l'obbligo a prestare eventuale servizio in caso di necessità bellica), nel terzo discutibili e comunque scartabili in termini di rapporto efficacia/costo. E' invece del tutto valida - ma limitata nelle sue conseguenze - l'obiezione sull'intrinseco notevole aumento delle spese legate alla professionalizzazione. Non c'è dubbio, infatti, che a parità di altri parametri (dimensioni, armamenti, eccetera) le Forze armate di mestiere costino sensibilmente di più rispetto a Forze armate basate sui soldati di leva, perchè i volontari devono avere un salario competitivo (e anche infrastrutture adeguate), mentre la spesa pro capite per i coscritti è bassa.
Tuttavia, se si può programmare una forte riduzione dei parametri citati, il cambio di struttura lascia più o meno invariati i bilanci della Difesa. E' stata questa l'esperienza della Gran Bretagna negli anni '60, ed è questa l'esperienza programmata dalla Francia: la diminuzione delle quantità degli uomini sott o le armi è stata o sarà, nei due Paesi, dell'ordine del 30-35 per cento.
Per l'Italia la questione va inquadrata in modo un po' diverso. Nell'ultimo cinquantennio, le Forze armate italiane sono sempre s tate, rispetto alla media degli altri Paesi occidentali, sovradimensionate e sottocapitalizzate. In effetti, se si prende il rapporto spesa militare/numero di effettivi - un indice quantitativo approssimato sul grado di efficienza degli eserciti - si vede che l'Italia (con i suoi 50 mila dollari per soldato) spende circa un quarto rispetto al Giappone, meno di un terzo rispetto agli Stati Uniti, meno della metà rispetto alla Gran Bretagna, circa la metà rispetto a Francia e Germania. Per avere Forze armate capaci, secondo i normali standard dei Paesi industrializzati, la prima condizione è che la spesa militare italiana per solda to raddoppi.
D'altra parte, in una situazione in cui i veri e propri pericoli di guerra sono svaniti, è impensabile che le spese militari dell'Italia aumentino sensibilmente. Volendo combinare i due obiettivi di una reale efficienza e di un contenimento delle spese, l'unica possibilità è quella di un dimezzamento degli effettivi. Naturalmente, bisogna verificare se con un dimezzamento delle Forze (circa 160 mila uomini rispetto ai 310 mila attuali) lo strumento difensivo italiano sarebbe in grado di svolgere i compiti previsti. In effetti, immaginando che esercito, aeronautica e marina abbiano rispettivamente 85 mila, 45 mila e 30 mila effettivi, si vede che Forze armate del genere sono del tutto adeguate. Ci sarebbero 50 mila validi professionisti, che costituirebbero il nucleo dell'esercito, da impegnare, insieme con le Forze dei Paesi alleati, nella dif esa dell'Europa e in eventuali importanti interventi "fuori area"; a operazioni di peace keeping potrebbero essere destinati, in modo permanente, 5-10 mila soldati; il resto verrebbe adibito a funzioni ausiliarie e di difesa territoriale. Per quel che riguarda aeronautica e marina - i due rami delle Forze armate che sono sempre stati relativamente sottodimensionati - le loro riduzioni, anch'esse giustificate dal fatto che la superiorità militare degli occidentali nel Mediterraneo è più netta che mai, risulterebbero inferiori (dell'ordine del 30 per cento per la quantità di uomini) rispetto a quelle dell'esercito. Resta da stabilire quanto verrebbe effettivamente a costare uno strumento di difesa come quello ipotizzato: con Forze armate efficienti, costituite da circa 160 mila uomini, vo lontari e professionisti, e dotate di mezzi militari moderni. Anche in questo caso la verifica è positiva, nel senso che il bilancio italiano della Difesa rimarrebbe più o meno immutato (a prezzi costanti), pur con stipendi sensibilmente maggiori, rispetto a quelli attuali, per i volontari a ferma medio-lunga e per la modesta aliquota di soldati di mestiere. La condizione è però che le dimensioni non siano superiori a qu anto si è detto. Aumentando il numero degli effettivi, le spese crescerebbero di oltre 1000 miliardi di lire ogni 10 mila uomini in più. In tal caso, o si accettano aumenti di bilancio, o si diminuiscono gli investimenti a scapito dell'efficienza, o si pagano meno i volontari correndo il rischio che il reclutamento sia insufficiente. E' quest'ultimo in effetti il punto più delicato del passaggio al professionismo. Non è in realtà affatto assicurato che si riescano a trovare, con un reclutamento volontario, i quasi novantamila soldati semplici da includere in Forze arate di centosessantamila uomini (che avrebbero poco meno di ventimila ufficiali e di cinquantacinquemila sottufficiali). Risulta fondamentale il sistema di incentivi (stipendio, qualificazione professionale durante il periodo di ferma medio-lunga, future agevolazioni di studio, eccetera) e sono ugualmente importanti le aspettative sul futuro (già adesso il volontariato militare è un titolo di accesso preferenziale in altri Corpi armati e non armati dello Stato: Carabinieri, Polizia, Guardie di finanza, eccetera). Il sistema di incentivi dovrà comunque essere flessibile, graduato secondo le esigenze e messo a punto nella fase di sperimentazione-transizione da un modello all'altro. La fase di transizione sarà delicata, sia per questi aspetti d'incertezza nel reclutamento e di sperimentazione degli incentivi, sia per l'intrinseca difficoltà di passaggio da un sistema basato sulla leva a un siste ma interamente volontario.
Negli anni di transizione la leva verrà mantenuta, e i coscritti caleranno gradualmente fino a zero. Un problema importante sarà quello di trattare in modo equo chi farà e chi non farà il servizio di leva, bilanciando vantaggi e svantaggi. La durata di questo periodo di cambiamento dovrebbe essere al massimo di sette anni, secondo l'esempio del modello francese (che va comunque studiato attentamente)[sottolineato mio A.B.]. A tali fini è stata redatta la presente proposta di legge, che reca norme per l'istituzione del servizio militare e del servizio civile volontario della quale si auspica una rapida approvazione.
Art. 1.
(Finalità della difesa nazionale).
1. Le Forze armate son o al servizio della Repubblica e sono ordinate nel rispetto del relativo spirito democratico. Esse assicurano la difesa dello Stato ed operano al fine del mantenimento della pace secondo le norme ed i principi del diritto internazionale, in conformità alle determinazioni delle organizzazioni internazionali delle quali l'Italia fa parte.
Art. 2.
(Organizzazione del servizio militare).
1. Le finalità di cui all'articolo 1 sono assicurate dal seguente personale militare in servizio:
a) volontario permanente effettivo;
b) volontario a ferma prolungata, ai sensi di quanto previsto dall'articolo 6;
c) obbligatorio, nei seguenti casi:
1) qualora sia deliberato lo stato di guerra ai sensi dell'articolo 78 della Costituzione;
2) qualora la situazione di crisi internazionale giustifichi un temporaneo aumento della consistenza numerica delle Forze armate;
3) qualora per un determinato anno si registri un reclutamento di personale militare volontario in numero inferiore a quello previsto dalla lettera c) del comma 1 dell'articolo 3, ed al fine di ricoprir e i posti in difetto. 2. Il servizio militare obbligatorio nei casi previsti dalla lettera c) del comma 1 ha la durata di dodici mesi, prolungabili unicamente in caso di deliberazione dello stato di guerra.
Art. 3.
(Delega al Governo per la disciplina del servizio militare volontario).
1. Il Governo è delegato ad emanare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari che si esprimono entro sessanta giorni dalla data della trasmissione del relativo schema, un decreto legislativo per disciplinare la graduale sostituzio ne, nell'arco di sette anni, a decorrere dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo, dei militari in servizio obbligatorio di leva di ogni categoria con militari in servizio volontario a ferma prolungata, a i sensi dell'articolo 6, e con militari in servizio volontario permanente effettivo. Il decreto legislativo:
a) indica le norme vigenti in materia di servizio obbligatorio abrogate in conseguenza de lla nuova disciplina;
b) disciplina la sostituzione graduale dei militari in servizio obbligatorio arruolati ogni anno, in modo da assicurare comunque il rispetto di quanto previsto dal n umero 3) della lettera c) del comma 1 dell'articolo 2;
c) provvede alla progressiva riduzione dell'organico complessivo delle Forze armate a non oltre 170 mila unità, in modo da:
1) non pregiudicare le esigenze della difesa nazionale;
2) garantire un adeguato livello di addestramento del personale militare; 3) consentire gli investimenti necessari per a mmodernare la tecnologia, il materiale e le infrastrutture di cui le Forze armate dispongono;
4) assicurare all'Italia le risorse necessarie a rispettare gli impegni assunti nelle organizzazioni inter nazionali delle quali fa parte;
5) assicurare la seguente ripartizione dell'organico, annualmente determinata dal disegno di legge di approvazione del bilancio annu ale e pluriennale dello Stato:
5.1) ufficiali in servizio volontario permanente effettivo: 11 per cento;
5.2) sottufficiali in servizio volontario permanente effettivo: 34 per cento;
5.3) militari di truppa volontari a ferma prolungata: 44 per cento;
5.4) militari di truppa volontari in servizio permanente effettivo: 11 per cento;
d) disciplina le procedur e di valutazione e di selezione delle domande di ammissione al servizio militare volontario a ferma prolungata di cui all'articolo 6 ed al servizio militare volontario permanente effettivo;
e) disciplina le modalità attraverso le quali i militari volontari di truppa che abbiano prestato la ferma prolungata di cui all'articolo 6 senza demerito possono accedere al servizio militare volontario permanente effettivo;
f) determina le modalità di calcolo della retribuzione ordinaria dei militari volontari di truppa in servizio permanente effettivo ed a ferma prolungata in modo che essa sia mediamente corrispondente, rispettivamente, all'80 per cento ed al 65 per cento di quella degli ufficiali;
g) favorisce al termine del servizio il reinserimento nel mondo del lavoro del personale volontario attraverso iniziative di formazione professionale, frequenza di corsi universitari e borse di studio;
h) prevede il progressivo affidamento a personale civile dell'Amministrazione della difesa di incarichi amministrativi e logistici presso le strutture della Difesa centrali e territoriali non aventi specifico carattere militare;
i) determina il numero di posti in ruolo da riservare ai militari volontari che cessano dal servizio nei ruoli:
1) della Polizia di Stato;
2) del Corpo della guardia di finanza,
3) del Corpo di polizia penitenziaria;
4) del Corpo forestale dello Stato;
5) del Corpo nazionale dei vigili del fuoco;
6) dei corpi di polizia municipale;
l) determina il numero di posti in ruolo da riservare ai militari volontari che cessano dal servizio nei ruoli del personale delle Amministrazioni dello Stato e degli enti locali; prevede l'inserimento di tale personale in posizione preferenziale nelle liste di collocamento in corrispondenza di qualifiche analoghe a quelle conseguite durante l'effettuazione del servizio militare e prevede l'erogazione di trattamenti economici minimi non inferiore a quelli in godimento alla data della cessazione dal servizio; m) istituisce nell'ambito del Ministero della difesa un organismo competente a svolgere attività informativa, di coordinamento e promozionale al fine di agevolare l'inserimento nel mondo del lavoro dei militari volontari al termine della ferma prolungata;
n) determina le modalità per la mobilitazione parziale o generale della popolazione, prevedendo, nei casi di cui ai numeri 1) e 2) della lettera c) del comma 1 dell'articolo 2, l'utilizzo in via prioritaria del personale cessato dal servizio militare volontario;
o) apporta le modifiche necessarie alla disciplina in vigore in materia di stato giuridico ed ordinamento del personale militare e c ivile della Difesa;
p) prevede criteri per equilibrare il trattamento giuridico dei militari chiamati a prestare il servizio obbligatorio di leva durante il periodo transitorio di sette anni di cui al primo periodo dell'alinea del comma 1;
q) apporta le modifiche alle norme in vigore in materia di servizio militare volontario femminile necessarie a raccordarle con la nuova disciplina.
Art. 4.
(Delega al Governo per l'istituzione del servizio civile volontario).
1. Il Governo è deleg ato ad emanare, entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, previo parere delle competenti Commissioni parlamentari che si esprimono entro sessanta giorni dalla data di trasmissione del relativo schema, un decreto legislativo per disciplinare l'accesso, in forma volontaria, all'esercizio, da parte di giovani di entrambi i sessi, delle attività previste per il servizio civile, con le modalità e nelle forme di cui alla legge 8 luglio 1998, n. 230. Il decreto legislativo:
a) individua i requisiti anagrafici e psico-fisici per l'esercizio del servizio e disciplina le modalità di accertamento degli stessi;
b) fissa la durata massima del servizio civile, comunque non superiore alla durata del servizio militare obbligatorio nei casi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c);
c) disciplina le modalità di presentazione delle domande per l'accesso volontario al servizio civile, da rivolgere all'Ufficio nazionale per il servizio civile di cui all'articolo 8 della legge 8 luglio 1998, n. 230; d) definisce i criteri e le procedure di valutazione delle domande di ammissione;
e) definisce i criteri di determinazione dei contingenti massimi di accoglimento delle domande, sulla base delle risorse determinate ogni anno nella legge finanziaria e dei progetti presentati dagli enti utilizzatori; f) prevede l'impiego dei volontari in occasione di eventi eccezionali o di calamità naturali e disciplina la loro utilizzazione;
g) disciplina le modalità necessarie ad assicurare lo svolgimento del servizio civile anche al di fuori dei confini della Repubblica ai giovani che ne facciamo richiesta, in conformità alle determinazioni delle organizzazioni internazionali delle quali l'Italia fa parte;
h) prevede che la retribuzione delle perso ne impegnate in attività del servizio civile sia pari al 60 per cento del trattamento previsto per i militari volontari a ferma prolungata, di cui all'articolo 6;
i) prevede che gli enti pubblici e privati che utilizzano i volontari partecipano, con una quota non inferiore al 40 per cento, alla relativa retribuzione;
l) disciplina l'esercizio del diritto all'obiezione di coscienza, nel rispetto dei principi e delle modalità previsti dalla legge 8 luglio 1998, n. 230, nelle ipotesi di cui all'articolo 2, comma 1, lettera c), della presente legge.
Art. 5.
(Relazione al Parlamento).
1. A decorrere dal primo anno dalla data di entrata in vigore del decreto legislativo di cui all'articolo 3, il Presidente del Consiglio dei ministri, su prop osta del Ministro della difesa, presenta una relazione annuale sullo stato dell'organizzazione delle Forze armate per effetto delle modifiche previste dalla presente legge e dal decreto legislativo di cui al l'articolo 3, evidenziando in particolare il livello di operatività delle unità di ogni singola Forza armata, gli effetti del nuovo ordinamento sulla qualificazione del personale militare, l'azione dell'organismo di cui alla lettera m) del comma 1 dell'articolo 3, nonch‚ il grado di integrazione del personale militare volontario femminile nelle strutture della Difesa.
Art. 6.
(Servizio militare volontario a ferma prolungata).
1. Con il decreto legislativo di cui all'articolo 3 è disciplinato il servizio militare volontario a ferma prolungata di durata da tre a cinque anni.
2. I militari volontari a ferma prolungata sono impiegati esclusivamente in rapporto ad esigenze connesse alle attività operative, logistiche e addestrative ed a quelle connesse al benessere del personale militare ed ai servizi generali di caserma. La durata dell'im piego dei militari volontari a ferma prolungata in attività connesse al benessere del personale militare ed ai servizi generali di caserma non può superare la metà del periodo complessivo di servizio.
3. Possono presentare domanda per la prestazione del servizio militare volontario a ferma prolungata i cittadini di sesso maschile e femminile di età compresa tra i diciotto ed i ventidue anni, sulla base delle indicazion i contenute in appositi bandi emanati con decreto del Ministro della difesa.
4. Il numero dei posti da ricoprire mediante reclutamento di personale militare volontario a ferma prolungata è de terminato ogni anno dalla legge di approvazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato.