Audizione del Ministro della Difesa Sen. Carlo Scognamiglio Pasini alla Commissione Difesa della Camera dei Deputati sulla riforma del servizio militare

Roma, 3 Febbraio 1999

Signor Presidente, Onorevoli Deputati,

I profondi mutamenti occorsi nello scenario strategico internazionale nell'ultimo decennio e i conseguenti nuovi rischi e talvolta minacce alla nostra sicurezza ed a quella dei nostri Alleati e della intera Comunità Internazionale, sono già stati ampiamente analizzati dal Parlamento e dal Governo nel corso delle ultime Legislature.

Io stesso, nella veste di Ministro della Difesa ho già avuto a più riprese modo di esprimere le ragioni che, dopo i decenni di guerra fredda, oggi ci spingono verso un nuovo approccio, politico ed operativo, alle tematiche della sicurezza e della difesa.

La Difesa, da anni sta portando avanti una profonda trasformazione del proprio strumento operativo per meglio rispondere alle nuove sfide che si manifestano nel campo europeo ed internazionale. Le nostre forze militari, oltre al ruolo tradizionale di difesa della sovranità ed integrità nazionale nell'ambito delle alleanze di cui fanno parte, sono chiamate ad una funzione più dinamica per garantire la stabilità e la sicurezza collettiva, in operazioni di gestione delle crisi e di supporto alle iniziative di pace della comunità internazionale. Gli avvenimenti che stanno accadendo nei Balcani, in Bosnia, nel Kosovo ed in Albania, ne sono la conferma più evidente.

Ciò implica la necessità di trasformare lo strumento militare da una tradizionale configurazione essenzialmente statica ad una di proiezione esterna, più dinamica, con tempi di risposta più rapidi all'insorgere dell'esigenza e con maggiori capacità di inserirsi adeguatamente in complessi multinazionali. Questo richiede una preparazione professionale completa e complessa che poco si concilia, a mio avviso, con le caratteristiche del servizio di leva.

Già a partire dalla metà degli anni '90, la struttura delle Forze Armate è stata progressivamente avviata verso un modello dimensionalmente più ridotto, ma più elevata qualità e prontezza di risposta. Un modello misto, composto da leva e volontari, ma con una progressiva riduzione della componente di leva ed una sostanziale tendenza all'incremento della componente professionale-volontaria.

La configurazione "mista" del nuovo modello di difesa è stata progressivamente affinata nel corso degli ultimi anni, sotto l'impulso dei ministri della difesa che mi hanno preceduto. Oggi, l'attuale strumento di riferimento per la pianificazione definisce, nel medio termine, un obiettivo di una forza pari a 230.000 militari e 43.000 civili.

Signor Presidente, Onorevoli Deputati,

Motivi di carattere operativo, politico-strategico e sociale hanno indotto la quasi totalità dei Paesi occidentali, tra questi, oltre agli Stati Uniti, il Regno Unito e più di recente la Francia, il Belgio, l'Olanda, la Spagna ed altri ancora, ad adottare modelli basati integralmente sul servizio volontario.

Vi sono alcune eccezioni, giustificate da particolari situazioni interne e tra esse la più significativa è rappresentata dalla Germania, anche se la revisione che le Autorità governative tedesche stanno conducendo in materia potrebbe anche pervenire a scelte analoghe a quelle già adottate dalla Francia e dal Regno Unito e si intravedono taluni indicatori in questo senso.

In questo quadro, i tempi, a mio avviso, sono maturi per avviare anche in Italia una trasformazione del nostro strumento militare da un sistema misto ad uno interamente professionale-volontario.

La scelta è basata innanzitutto su motivazioni di tipo operativo e strategico.

La leva di massa è stata creata verso la fine del settecento, con la legge "Carnot", nell'epoca delle grandi rivoluzioni e delle guerre di indipendenza per la formazione degli stati nazionali, quando servivano eserciti costituiti da un numero grandissimo di soldati, il cui arruolamento non forzoso avrebbe comportato un costo finanziario insostenibile per gli Stati. Il numero era la potenza. Oggi la capacità operativa è innanzitutto mobilità, rapidità di risposta, professionalità, qualità del fattore umano, dell'addestramento e degli equipaggiamenti.

La scelta di uno strumento interamente volontario è condizionata, a mio avviso, anche dai principali dati tendenziali relativi al fenomeno leva, dati che prospettano una problematica sostenibilità, nel medio termine, dell'attuale sistema misto.

Mi riferisco, in particolare alle dinamiche demografiche, al progressivo aumento della percentuale di obiettori di coscienza ed ai vincoli di impiego connessi alla regionalizzazione del servizio di leva.

Vi è poi un terzo elemento di carattere equitativo: il servizio obbligatorio rappresenta una imposta sui giovani prelevata in natura, che oggi diviene un elemento che può acuire un potenziale conflitto intergenerazionale.

Signor Presidente, Onorevoli Deputati,

La consistenza odierna delle nostre Forze Armate è di circa 270.000 uomini: di cui circa 140.000 di leva e 30.000 volontari di truppa. Tuttavia, come ho già detto prima, l'obiettivo di medio termine è di 230.000 unità , un obiettivo basato su alcuni capisaldi concettuali e operativi delle nostre Forze Armate, chiamate a far fronte:

agli impegni, in termini di forze assegnate, assunto all'interno dell'Alleanza Atlantica e all'Unione Europea Occidentale;

al ruolo di rilievo che intendiamo svolgere nella costituzione della emergente Identità Europea di Sicurezza e Difesa;

al crescente concorso alle operazioni di pace sotto l'egida delle Nazioni Unite e dell'OSCE;

ai contributi che forniamo alle Forze Multinazionali Europee di cui siamo parte;

alle esigenze relative alla tutela della sicurezza nazionale, al concorso alla salvaguardia delle libere istituzioni ed alla collettività nazionale nei casi di pubblica calamità.

Facendo riferimento a tali impegni, come ho già detto, è stato individuato nel quadro di uno strumento misto leva - volontari un obiettivo di 230.000 uomini, da raggiungersi nel medio termine, articolato su 22.000 Ufficiali, 72.000 Sottoufficiali, 135.000 militari di truppa di cui 63.000 volontari e 72.000 di leva.

Se prendiamo a riferimento i Paesi europei più significativi per peso politico, economico e demografico, vediamo che l'obiettivo di dimensionamento a medio termine del loro strumento militare oscilla dai 180.000 uomini della Spagna ai 300.000 della Germania, passando per i 220.000 del Regno Unito e i 240.000 della Francia. L'obiettivo del nostro modello misto a 230.000 uomini, risulta perciò coerente ed in linea con quello dei partner europei a noi più assimilabili per peso politico, economico e demografico.

In questo contesto, se noi analizziamo i dati tendenziali per il nostro Paese relativi al calo demografico dai nati maschi, al trend in aumento degli obiettori di coscienza, alle aliquote crescenti per gli ausiliari delle Forze di Polizia e i volontari a ferma breve, e teniamo altresì conto dei vincoli spaziali connessi all'impiego del personale di leva, emerge che nel medio termine, cioè all'orizzonte del 2005-2006, la disponibilità di giovani di leva per impieghi operativamente utili nel rispetto di tutti i vincoli previsti dalla attuale normativa, risulterebbe ben al di sotto dell'esigenza configurata dal modello misto a 230.000 unità .

Da queste considerazioni, operative e statistiche discende l'esigenza di valutare rapidamente l'ipotesi di un modello interamente volontario. Un'ipotesi che, ferma restando l'esigenza di rispettare gli impegni operativi assunti, potrà anche permettere di conseguire, proprio grazie al passaggio ad un modello tutto professionale, una ulteriore anche se contenuta, riduzione del nostro strumento militare, sia per un più alto coefficiente di utilizzo del personale tutto volontario che per un recupero di personale discendente dal riordino del settore del reclutamento e della componente addestrativa e formativa.

L'insieme di questi fattori fa ritenere, in prima approssimazione, che pur rispettando gli impegni operativi assunti, si possa perseguire una riduzione dello strumento militare interamente professionale di circa un 10% o poco meno rispetto all'obiettivo annuale del sistema misto (230.000 uomini), con un dimensionamento complessivo dell'ordine dei 215.000 militari, lasciando inalterata la componente civile.

Nella trasformazione dal sistema misto ad un modello interamente volontario di 215.000 unità , risulta, in prima istanza, prioritario:

- confermare l'entità degli ufficiali, il cui rapporto sul totale del personale di circa 1 a 10 appare, tra l'altro, in linea con quello dei nostri alleati e la cui disponibilità si va facendo sempre più pressante per i crescenti impegni di presenza qualificata nei programmi, negli staffs e nei quartieri generali internazionali;

- contrarre leggermente il volume organico dei sottoufficiali a circa 70.000 unità ;

- ridurre l'entità della truppa a circa 120.000 unità, equamente suddivisa tra personale volontario in SPE e volontario a ferma breve.

In sostanza il modello tutto volontario si configurerebbe approssimativamente su una struttura di 22.000 Ufficiali, 70.000 Sottoufficiali e 123.000 militari di truppa (50% spe; 50% ferma breve).

Signor Presidente, Onorevoli Deputati,

Un aspetto determinante del passaggio ad un sistema tutto volontario è costituito dal tempo della transizione.

Per gli Ufficiali il raggiungimento del volume organico previsto di circa 22.000 unità dovrebbe essere conseguito nel 2006, cioè in circa 6 anni, secondo una progressione riduttiva già iniziata a partire dal presente livello di 28.000 unità .

L'organico dei Sottoufficiali dovrà ridursi al volume ipotizzato di 70.000 unità . Anche in questo settore si può considerare raggiungibile un valore prossimo alla situazione di regime entro il 2006-2007.

Tuttavia, il fattore determinante per il successo della transizione dal modello misto a quello tutto volontario è rappresentato dal personale di truppa.

Il livello attuale dei volontari di truppa, pari a circa 30.000 unità dovrà gradualmente aumentare fino a sostituire integralmente la quota dei militari di leva prevista a regime dal modello misto, determinando un incremento dei volontari di truppa da reclutare di circa 60.000 unità a regime, rispetto a quelli previsti nel nuovo modello di difesa di tipo misto.

Il nuovo organico dei volontari di truppa ipotizzato per il modello interamente professionale costituisce un volume notevole da reperire sul mercato del lavoro giovanile, un mercato che in Italia ha fino ad ora dimostrato modesta propensione verso la domanda di militari volontari, quanto meno alle attuali condizioni della domanda.

Tuttavia, è ipotizzabile che rendendo più interessanti le condizioni della domanda, di cui farò cenno tra breve, si possano conseguire livelli di assunzione annui tali da consentire un sostanziale conseguimento dei livelli organici dei volontari di truppa nel medio termine.

In sostanza con le dovute incertezze legate alla effettiva capacità di reclutare i volontari di truppa, si può ragionevolmente ipotizzare in non meno di 5 anni il periodo per una significativa transizione al modello integralmente volontario ipotizzato.

Tuttavia la transizione sarà possibile solo se sapremo creare le condizioni più opportune perché essa si determini.

Come già detto prima, in Italia, pur a fronte di alti livelli di disoccupazione giovanile e di una pressante richiesta di personale volontario di truppa da parte delle Forze Armate, non si riesce a soddisfare adeguatamente l'attuale domanda di personale volontario a ferma breve.

È evidente che l'esigenza di soddisfare una domanda aggiuntiva dell'ordine delle 60.000 unità di volontari rispetto all'obiettivo già non facile previsto dal modello misto, pone problemi di grande rilevanza che non sono risolvibili senza creare condizioni più interessanti per l'offerta.

In questo contesto il conseguimento dei necessari livelli di personale volontario di truppa appaiono perseguibili solo in presenza di un nuovo e più favorevole quadro normativo che, ad esempio, preveda:

un miglior trattamento retributivo;

più facili sbocchi professionali al termine del servizio.

Vi è poi l'esigenza di approvare rapidamente la legge sul volontariato femminile, innanzitutto per motivi di equità e di pari opportunità tra i cittadini. Ciò avrà come effetto secondario, l'allargamento della base di reclutamento del personale.

Teniamo presente che il servizio militare volontario femminile è una realtà nella quasi totalità dei paesi, con livelli di presenza femminile di circa il 10% rispetto al totale del personale.

Signor Presidente, Onorevoli Deputati,

Un aspetto certamente molto significativo correlato al passaggio ad un sistema tutto volontario è quello dei costi.

Gli oneri connessi a questo passaggio sono di varia natura: vi sono innanzitutto oneri retributivi per il personale.

Prendendo a base le attuali retribuzioni, il costo medio di un volontario di truppa è dell'ordine dei 30 milioni anno.

Contando di andare a regime nell'arco di 5-6 anni sarà necessario reclutare, rispetto all'ipotesi del nuovo modello di difesa misto, una aliquota addizionale di circa 10-12.000 volontari all'anno.

Tenuto conto del risparmio che si consegue dalla progressiva eliminazione della leva nello stesso arco di tempo, dell'ordine dei 30 miliardi anno, si può valutare in circa 300 miliardi annuo (a retribuzione invariata) l'onere aggiuntivo del modello tutto volontario rispetto al sistema misto, per ciascun anno della transizione.

Poiché tuttavia, come ho già detto, è necessario migliorare le prospettive della domanda per sperare di poter soddisfare una così consistente richiesta di volontari, io credo si renderà opportuno agire anche sul fronte del miglioramento retributivo. In quest'ottica è ragionevole mettere a calcolo un maggiore onere di un 10-15% di miglioramento retributivo per il personale volontario rispetto alle retribuzioni attuali. Conseguentemente è stimabile in circa 330-350 mld/anno il maggior costo nel periodo di transizione.

Ma vi sono altri oneri aggiuntivi connessi con l'abolizione della leva.

L'abolizione della leva, infatti, comporta un maggior ricorso a fonti esterne (out-sourcing) in molteplici servizi oggi garantiti prevalentemente dal personale di leva.

Vi sono poi i maggiori oneri connessi con la necessità di portare le strutture logistiche a livelli di maggiore qualità compatibile con l'esigenza di vita di un personale di truppa tutto volontario. Per altro verso la riduzione del numero complessivo del personale militare, e la possibile diminuzione di costi di struttura, comporteranno considerevoli risparmi, ed una maggiore flessibilità della struttura dei costi fissi/variabili.

In conclusione il passaggio al sistema volontario comporterebbe un aggravio del bilancio difesa pari a 350/400 mld in ciascuno degli anni della transizione (5/6 anni). Ciò potrà in parte essere compensato da recuperi di efficienza.

Signor Presidente, Onorevoli Deputati,

L'analisi dello scenario operativo e delle nuove esigenze di sicurezza consentono di concludere che uno strumento militare interamente volontario è possibile ed auspicabile.

Di questo ne sono fermamente convinto. Tale modello potrebbe essere modulato su una consistenza di circa 215.000 unità militari e 43.000 civili.

La transizione potrebbe essere avviata rapidamente (il tempo necessario per le necessarie modifiche di legge) e richiederebbe un periodo di transizione ipotizzabile in 5/6 anni.

I maggiori costi di personale sono stimabili in 350-400 mld/anno nel periodo della transizione.

Un modello tutto volontario significa anche un salto di qualità nella resa operativa dello strumento che implica l'esigenza di adeguate risorse finanziarie anche per il settore esercizio ed investimento.

È inoltre necessaria una modifica del quadro normativo tale da rendere certamente più appetibile sul mercato del lavoro la domanda di personale volontario, aprendo, al contempo, il servizio militare volontario anche al personale femminile.

In sostanza, la trasformazione del modello da misto a tutto volontario è possibile e dipende dalla effettiva disponibilità delle risorse umane e finanziarie e dalla creazione delle opportune condizioni normative e legislative.